今年4月27日全国人大通过了《中华人民共和国公务员法》，并将于2006年1月1日起实施。为了解《国家公务员暂行条例》实施10多年来公务员管理工作的现状，更好地贯彻实施公务员法，笔者深入川东北某山区县进行调查研究，了解当前公务员管理工作中存在的问题，并针对存在的问题作了一些积极的探索。
    一、基本情况
    该县现有国家公务员1780人，其中乡镇公务员764人，县级公务员1018人。从知识结构上看，具有专科以上学历的人员占公务员总数的65%，具有中专、高中学历的人员占公务员总数的35%。其中：具有研究生学历的1人，大学本科学历的320人，专科学历的835人，中专学历的255人。从年龄结构上看，35岁及以下的465人，占27%；36岁至40岁的507人，占29%；46岁至50岁的270人，占16%；51岁至54岁的132人，55岁以上的89人。从职务结构上看，科员、办事员739人，占42%，接近总数的一半。
    二、存在问题
    （一）整体素质不高，创新意识不强。据调查，该县公务员队伍中高学历人才极少，具有大学本科以上学历的占公务员总数的18%，但这部分人大多是通过党校、自考、函授等成人教育方法获得文凭的，具有全日制本科以上学历的更少。公务员专业知识不尽合理，党政管理专业大约占了60%，行政型、管理型人才居多，经济型、科技型、法律型人才偏少，大多数公务员虽然通过自学，取得了后学历，但熟悉高新科技知识的复合型人才极少。自1999年以来开始在高校毕业生中招考公务员到乡镇工作，乡镇学历层次结构有所改善。作为一个以农牧业为主的山区县，农业科技人才应占有一定的比例，但公务员队伍中农牧业人才相对缺乏，直接影响到重点项目的实施，使农业战略性结构调整严重滞后于市场的变化，无法适应市场经济的需要，引领农民增收致富不能得到很好地贯彻落实。由于整体素质不高，知识结构不合理，很多公务员不能胜任或不能完全履行本职岗位的工作，导致工作效率不高，服务质量偏低，创新能力不强，等待、观望意识严重，安于现状，不求进取，得过且过。
    （二）年龄结构不合理，老化严重。由于历史的原因，该县县级机构超编较为严重，为逐步消化这批富余人员，达到自然减员的目的，一直采取不进人和少进人的办法。特别是从1998年省委川委发[1998]22号文件下发后，对县级部门公务员堵死了"进口"。因此，近十多年来，公务员队伍补充人员不多，原有的人员逐步老化。再加之受传统的"论资排辈"、"以资代能"等用人模式的影响，该出的人不出去，急需的人进不来，造成公务员年龄老化严重。全县公务员平均年龄超过40岁，县级机关30岁以下的年轻公务员屈指可数。据统计，县级有相当一部分局机关公务员平均年龄超过45岁，公务员年龄老化，思想观念保守，做事瞻前顾后，处处用陈旧的思维模式和老眼光看问题，不能做到与时俱进，工作上无法创新。在调查中我们发现，部分公务员片面认为年轻化就是低龄化，在提拔任用干部时将年龄划为一条死"杠子"，成为一道不可逾越的鸿沟，如上了50岁就不再提拔任用，而实际上50岁左右的公务员家庭负担比较轻，又正是思想比较成熟、业务娴熟、精力旺盛、经验丰富、大为作为的黄金时期。如果在干部使用中一味强调年龄，是对人才的最大浪费，会助长行政行为短期化，不利于公务员队伍的和谐稳定。
    （三）非领导职务晋升难。在《国家公务员暂行条例》颁布实施前，该县非常重视非领导职务的晋升，对符合条件晋升副主任科员及以上的公务员严格审核把关晋升了非领导职务，极大地调动了公务员的工作积极性，提高了他们的政治地位和工作待遇。但随着推公入轨，规定了非领导职务的设置、规格和职数的比例限制，县一级行政机关只能设置一名主任科员，副主任科员不得超过领导职数的50%。这样一来，原来的非领导职务严重超标，导致该县12年来政府部门只晋升过一次非领导职务，大多数公务员只能停留在科员级别上，工资待遇长期得不到提高。特别是政府部门的公务员，有很多已经年过半百却还在科员级别上苦苦挣扎，有的甚至退休时依然是科员待遇。这让很多优秀的年轻公务员看不到希望，严重挫伤了工作积极性。于是，有很多公务员就想方设法千方百计往领导岗位上钻，大家都挤这条独木桥，公开、公平、公正地选拔领导干部不能得到很好贯彻和落实。在调查中我们发现，在职务晋升方面部门与部门之间相去甚远，党委部门和乡镇公务员职务提高较快，解决的途径较多，而县级政府很多部门的公务员却只能痴痴等候着一个主任科员的指标，"治疗副科病"成了大多数公务员的梦想与期望。因晋升非领导职务引起的上访也屡有发生。
    （四）津补贴发放比较混乱。按理说，每个党政部门都是根据社会和经济管理的需要设置的，各部门职能不同，经费包括工资都来自财政拨款，每个公务员的收入只有职务高低及工龄长短的差别。但是，不同的党政部门公务员的津补贴标准明显不同，一些具有罚没权的部门公务员收入要明显高于比较清苦的部门，有的部门由于上级有文件规定，享受岗位津贴，并纳入财政拨款，而处于同等工作条件、工作环境，甚至比他们更辛苦的部门却没有这样那样的津贴。一项津贴动辄几十，有的甚至高达几百上千，而享受科员待遇的公务员两年正常调整一次职务工资仅16元，连续工作十几年所能晋升的工资连别人的岗位津贴都比不上。这样，导致部门与部门之间相互攀比，有的部门成为众人趋之若鹜的"肥差"。这种"贫富不均"导致部分公务员心理不平衡，影响了工作积极性，也造成了各部门之间人员数量、素质、能力的差异，降低了党政机关的整体运行效率。
    （五）年度考核存在问题。
    一是按比例分配名额。公务员考核一般分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，被确定为优秀等次的人数一般掌握在本单位、本部门参加考核人数的10%左右，最多不超过15％。为了照顾到不同部门，一般采取按照各部门实际人数乘以10-15％的比例和四舍五入的方法，将名额分配下去。结果产生了两个问题，第一，不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，有指标就可评优，挫伤了公务员的积极性；第二，四舍五入的办法使人数少的部门获得的评优机会反而比人数多的部门多。
    二是轮流坐庄。由于考核等次的确定要与职务升降、工资高低挂钩，因此人人关注。有些领导怕伤和气，就默许今年评张三，明年评李四，后年评王五的做法，背离了考核评比的初衷。该县有的部门只有三、四个公务员，工作量也不大，却年年可以分得一个优秀指标，大家就轮流"做庄"，优秀满三年后就让给下一个，推公十多年来，人人都晋升了一次级别工资。
    三是老好人现象。老好人容易被推选为优秀，因为他人缘好，工作也还过得去。在这种情况下，那些工作突出、原则性强，但人际关系较紧张或有一些缺点的同志往往难以获选。同时在对那些工作表现较差的同志是否要确定为不称职时，相当部分同志碍于情面，只求息事宁人，对其姑息迁就，乐得做个好人。

四是领导干部评为优秀等次的居多。领导干部优秀指标往往不受15%的比例限制，只要是没有明显错误的党政一把手都能评上优秀，很多领导干部自1993年实施公务员制度以来，一直是优秀等次，而那些在一般岗位上默默奉献的普通公务员却没有这样的机会。
    （六）工资政策不合理。就工资设计方案来看，不能反映公务员的能力，公务员职级工资结构与专业技术人员、工勤人员的工资结构存在较大差距。自1993年工资制度改革以来，每次增资，科级以下公务员工资的增幅均少于其他行业，比工勤人员工资的增幅都要少得多，就是单位的党政一把手（正科）也要比单位的驾驶员、打字员等工资增幅少。同学历、同工龄的公务员工资远远低于同等条件的专业技术人员工资，与单位工勤人员的工资相比也差一大截。而专业技术人员和工勤人员，只要工龄一到，就可以评中级、高级职称，可以考中级工、高级工、技师，工资相应就上去了，评上高级职称的还可以享受政府特殊津贴。而一般公务员，职务上不去，工资就永远上不去。同是公务员，在农林水牧等部门工作的公务员可以评聘职称，享受职称工资待遇，比同等学历同等条件公务员要高出一两百元。该县出现一个怪现象，一些从农业部门调到其他部门担任领导职务的公务员迟迟不愿办理工资转移手续，有的甚至强烈要求不到其他部门担任领导职务。在调查中我们发现，农业部门有的公务员看到职称工资高时就要求执行职称工资，看到公务员工资高时就要求执行职级工资。公务员工资总体水平偏低。现行工资政策，没有体现"按劳分配"的原则，造成公务员心理严重失衡，是产生腐败的根源之一。
    （七）公务员职位管理中存在"越位"现象。公务员职位是由具有充分权力的组织根据工作内容、责任轻重、任职条件和适当的工作量确定的，其职能职责是本部门"三定方案"规定了的，公务员在担任某一职位职务的同时，应该具有相应的权力。但是，我们发现，在公务员职位管理中，管理者与任职者之间、不同的职位之间不相协调的矛盾时有发生，"越位"现象比较突出。纵向的"越位"现象，上级领导越俎代庖者有之，不愿放权者有之，横加干预者有之；横向的"越位"现象，越职代办者有之，违规揽权者有之，推诿扯皮者有之，"见好事就上，见坏事就让"的现象较突出。"越位"现象的存在，既是观念上的问题，又是体制上的弊端，其负面效应不可低估。
    三、对策与建议
    （一）强化培训，提高公务员队伍整体素质。
    公务员的水平决定着政府的管理水平，公务员的能力决定着政府的施政能力。要全面实现小康社会的宏伟蓝图，就必须建设一支能干事创业的公务员队伍。狠抓公务员的学习培训，努力建设"学习型"机关。要建立健全培训考试考核制度，建议把公务员培训纳入单位的目标考核，凡完不成培训任务的，当年不能参加评选先进，把个人的培训情况与年度考核相结合，并把培训作为晋职、晋级的必要条件之一。在培训内容的选择上，要着眼于提高政治理论素质教育。当前要突出抓好"三个代表"重要思想和十六大及其三中、四中全会精神的学习，牢固树立科学发展观，深刻理解和谐社会理论的含义，把和谐作为思维方式，把实现社会和谐作为一种治国方略，把和谐作为调整人际关系的规范，把构建和谐社会作为公务员办事的指南，不断提高政治理论水平。要加强公务员职业道德培训，增强公务员爱岗敬业意识；要加强科技、管理、经济、法律等方面知识的学习培训，不断提高干事创业的基本技能；要学习专门业务知识，不断提高干事创业的专业化水平；要深入开展学法用法活动，提高依法行政和依法办事的能力。通过学习培训，促使公务员做到会干事、能干事、善干事、干成事。
    （二）严把公务员进口，疏通出口。
    坚持"凡进必考"，从源头上把住公务员素质能力关这个关键环节。加大违背录用考试制度的相关责任人的行政责任与法律责任。制定出台公务员调任办法，规范调任工作，杜绝"考不进来调进来"的现象，将更多的优秀人才吸纳到公务员队伍中来，优化公务员队伍结构。专业性较强的职位实行聘任制，按聘用合同进行管理。制定出台优惠政策，鼓励达到一定工作年限和年龄的公务员提前退休，认真做好辞职辞退工作，将不符合任职条件的公务员请出公务员队伍。
    （三）改革非领导职位管理办法。
    打破非领导职务的职数和机构规格的限制，将现有的非领导职务"金"字结构转变为倒"金"字结构或"中"字结构（两头少、中间多）。一个单位实际的领导职数很有限，不能安排到领导职位，但应考虑公务员个人的工作年限和工作表现，确实工作时间长、工作积极的，可以在达到一个年限后自动进入上一级非领导职务，再达到一定的年限又进入上一级非领导职务，或者不晋升非领导职务，只享受相应职务级别的工资待遇。通过这种办法，充分调动公务员的工作积极性，提高他们的政治待遇和工资待遇。如在科员岗位上连续工作五年以上的，可以直接晋升副主任科员，在副科级岗位上连续工作五年以上的，可以晋升主任科员，在正科级岗位工作满一定年限后可以晋升上一级非领导职务。同时，部门之间非领导职务晋升条件、晋升指标应大体相同，不能搞特殊化。
    （三）建立津补贴统一标准、统一发放的制度。
    可以学习借鉴广州市的做法，建立规范、统一、透明的公务员津贴、补贴制度,明确发放的范围、对象和标准,实现公务员工资、福利的统一发放，保留国家和省统一规定的项目，取消各部门自行发放的项目，根据职务高低和责任轻重，适当拉开差距，制定并执行统一的工作岗位津贴标准。执行新的工作岗位津贴和生活津贴后，不允许单位再以任何理由巧立名目发放各种奖金、津贴和实物。这样，一方面杜绝了攀比和分配厚薄不均的现象，调动了公务员的工作积极性；另一方面切断了某些部门"行政行为--非财政拨款收入--公务员津贴"三者间的利益链条，有利于培养好的行政风气，培养公务员职业道德，确保单位真正做到财政"收支两条线"。
    （五）改进完善公务员考核制度。
    一要建立科学的考核标准。考核标准要尽量具体化、数量化。建议首先要进一步建立健全岗位责任制，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，做到四者有机统一，为公务员考核提供科学依据。增强现行考核标准的针对性，最好是每一个岗位都有相对应的考核标准，而不是一个放之四海而皆准的笼统标准。要量化标准，可参照其他国家计分考核方法，将德、能、勤、绩四个方面分配合适分值。考核标准量化以后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，还可以避免单凭主观意愿或随大流给被考核者评定等级的现象。
    二要实行部门分类考核。在年度公务员考核前先进行单位考评，对于考评优秀的单位，优秀公务员按单位参加考核人数的15%评出；对于达标单位的优秀公务员按本单位参加考核人数的10%评出；对于未达标单位的优秀公务员按单位参加考核人数的8%评出，防止部门或单位之间公务员考核的不公平问题。
    三要加强对考核工作的监督。为保证考核公平，需要有监督考核人员的法规和机制，尤其是要加强对负有考核责任的领导干部的监督。比如，在考核中可以由领导根据考核标准，计算所属工作人员各人所得分值后公之于众，征求群众意见后审定；也可由被考核人根据标准，计算自己的各项目及总体应得分数，交本部门群众评议后由领导审定。考核结果一律在一定范围内进行公示，公示无异议后再明确考核结果。这样做，将考核置于群众监督之下，可以防止考核中个人说了算，或以职务或印象论优劣等不良现象的发生。
    四要适当调整年度考核结果的使用政策。自1993年以来，一直执行连续三年考核为优秀提前晋升一个级别工资档次的政策。但在执行中我们发现，这往往也是影响正常考核的一个因素，不利于公务员之间的团结，有的人为了评上优秀，在工作中丧失原则，做老好人。建议取消连续三年年度考核为优秀提前晋升一级级别工资的政策规定，改为年终评为优秀的给予一次性奖励的办法。
    （六）适当提高公务员工资水平。
    现在国外的公务员工资比较固定，福利待遇较高，运转几十年来，一直非常成功。而我国还没有一套完整的公务员工资福利待遇政策，不能体现公务员的优越之处，不能充分调动公务员的工作积极性，甚至导致腐败的产生。建议科级及以下公务员的工资水平，应大体与同等条件的专业技术人员的工资水平相当，公务员应全部执行职级工资制，而不能因部门、行业不同执行不同的工资制度。
    （七）加强公务员职位管理。
    一要防止盲目加压，莫使忙人变"盲"人。在有的单位、有的部门，布置任务，安排工作，不是按照职位分工，而是根据习惯，存在"用熟不用生、用强不用弱"的倾向，不管份内份外、应不应该，担子总往"能者"身上压，使忙的更忙，闲的更闲。一定要树立按照职位分配工作、根据职能部署任务的观念，克服随意性，增强规范性，防止盲目地加压、变相地对某一职位增减职能和义务。每个单位都有一部分能力相对较强的同志，如果按照"能者多劳"的传统观念，一味地盲目加压，使他们或者超重崩溃，或者敷衍应付，或者茫然无措，由忙人变成"盲"人，于工作无益，于个人有害。